〔33〕2010年10月28日，十一届全国人大常委会表决决定习近平为中华人民共和国中央军委副主席。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。从思想史上考察，宽恕在中西传统思想中都是极受珍视的伦理价值。

自由属于人的先验的知性范畴，是不证自明的人性，甚至连神学都承认，万能的上帝也无法控制人的自由意志。苏格拉底是在对自己的存在负责。（三）我国八二宪法序言的历史叙事是制宪权主体期待美好未来宪法意识使然 制宪权主体通过对历史经验的知性把握，体认到历史决定论面临诸多困难。而在旧制度罪恶特别深重的地方，也许会有贫民暴动和农民战争，但却没有近代意义的革命。这样的历史叙事乃制宪权主体期待美好未来宪法意识使然。

与《经济、社会和文化国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》相比较，我国八二宪法对多项公民基本权利尚缺乏规定或规定得不够全面。经济建设取得了重大的成就，独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成，农业生产显著提高。在第1款明确民主集中制的国家机构基本原则地位的基础上，第2、3款聚焦国家机构建构过程中的民主正当性，即坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束， 民主的核心地位不言而喻。

在第89条中，纯粹领导职权如第3项和第4项，具体的事务性工作其实由各部委、地方各级国家行政机关负责实施，国务院主要扮演组织（如分工、统筹、监督）相关部委或地方各级国家行政机关的角色。同时，县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人民政府的不适当的决议和命令、下一级人大的不适当的决议和下一级人民政府的不适当的决议和命令，县级以上各级地方人大常委会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，县级以上地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令。而前一情形的配置目标是维护国家的整体利益，后一情形的配置目标则是确保事权的充分实现。由前所述，中央的统一领导无论作为前提抑或规则，都属于央地国家机构职权划分制度的组成部分，但又在某种意义上超脱职权划分的具体过程，升华为这一过程的外部保障。

七五宪法和七八宪法使得武装力量在根本法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外，以党直接领导的方式贯彻党指挥枪原则，所有军事组织的建构、运行和发展也由此嵌入党的领导的制度轨道，并通过民主集中制原则上溯至中共中央的统一领导之下。《中国共产党章程》第10条第1项规定：下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。

1975年《宪法》（以下简称七五宪法）的领导聚焦中国共产党的领导：在序言部分凸显中国共产党的宏观领导。一为使动，即使之为一。具体到央地关系论域中，分散的各级地方的权力配置可视作头绪，对标地方的主动性、积极性。（四）保障环节：统一领导的军事基础 有学者将中央对军队的绝对控制与对下级官员的任免权并称为中国中央集权权威的两大制度支撑，军事领导条款的宪法规范变迁如表2所示： 表2军事统一领导的规范发展脉络 第一，虽然领导主体经历了国家→中共→国家的形式变化，但党对军队的领导却实际上贯穿始终：五四宪法时期国家主席同时担任党中央的军委主席。

党对人事工作领导方式、规则的法治化是新时代人事乃至央地关系法治的重要议题。基于现行宪法文本中中央的多元内涵，中央领导的规范格局从实施主体角度可分为五类。由此，地方的主动性和积极性就成为定位中央的统一领导的中观（也是最小的外部）系统环境。引导意为指引、诱导，倾向于宏观方向的把握，对细节一致性的要求并不突出。

因此，国务院的领导包含两种实现方式：一是通过再分工将其纳入特定部委的职权范围，自身则侧重于组织功能，即狭义的领导。但在《宪法》第3条第4款中，集中却由于在中央的统一领导下的前提性身份的确立而被格外突出，如何解决第4款与整个第3条所处的时代背景间的张力？ 第一，第3条的四款内容总-分的结构特征鲜明。

除领导和管理外，该条尚有（统一）领导和管理两种表述，这三种表述也就形成了横向比较空间。值得一提的是，国务院的民族事务职能主要通过国家民委具体实现，而结合2018年《深化党和国家机构改革方案》关于中央统战部统一领导国家民委的要求，新时代国务院的民族事务职权将更加倾向于管理，逐渐实现与中央统战部领导的分工格局。

拉兹（Joseph Raz）指出，规则是在没有时间、没有手段对该情形的实际处境进行分析时，或者在我们不能信任对这些处境做出的判断时，为害最小的行动方式。从生成机制来说，得益于单一制的国家组织形式，所有大政方针均具有浓重的顶层设计色彩，中央属性鲜明。这就要求中央持有监督权和宏观调控权。第二，中央的统一领导既是制度本身，更是制度实现的保障机制。如部分经济发达地方由于自身财力增长导致对中央宏观调控的敏感度降低，党管干部原则能使中央政府对地方政府保持相当大的权威。根据公共产品层次论，关乎全国的重要事权，以及难以明确划定由某一个或某一级地方拥有的重大跨大区事权均应由中央所有。

究其原因，1982年修宪委员会认为：‘领导的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为‘领导武装力量更合适。二是从中央到地方各级党委对本级工作的全面领导。

回归《宪法》第3条第4款的语境，中央的统一领导与集中以及地方的主动性、积极性与民主之间分别存在对应关系。按照《国防法》的规定，可分为四个方面。

一是明确党内上下级党委间的纵向领导关系。领导如何囊括领导（狭义）和管理？根据《宪法》第89条，国务院职权的实施对象包括各部委和地方各级国家行政机关。

在新时代，以十八届三中全会提出建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性为开端，以十八届四中全会推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度为指导，由国发［2016］49号文、国发［2018］6号文、国办发［2018］67号文、国办发［2019］26号、27号和33号文、国办发［2020］13号和14号文等系列顶层设计具体配套跟进。统原意为纪，即丝头，具有整合所有丝线的头以便于梳理之意。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条，省级人大和设区的市级以上地方各级人大代表由下一级人大选举产生，而县级以下人大代表则通过直接选举产生。这类功能如何实现？民主集中制首先作为党内组织原则，具有少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央三重内涵，其外化至央地关系场域同样适用——下级服从上级暗合中央的统一领导，少数服从多数是作为央地关系形成要素的人大制度的基本决策机制，全党服从中央则隐含了党的领导对央地关系调整给予科层化保障的可能性。

其中，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理等属于事关全国的重要事权，全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等则属于重大跨区事权。第66条国务院对地方各级人民委员会的统一领导。

1982年修宪时，对于央地职权的划分，原来打算写得更具体一些……明确规定哪些权力由中央行使，哪些由地方行使，哪些由中央和地方共同行使，但如何具体划分中央和地方的国家机构的职权，由于目前还在摸索和改革，一时难以作出正确的判断和结论，宪法就没有作具体规定。《宪法》第3条第4款在中央的统一领导和发挥地方的主动性、积极性之间构建了互相形塑的逻辑：中央的统一领导是前提，地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥，中央与地方关系不是并列的关系，而是中央的统一领导居主要地位。

人事控制在现行制度中的体现：一是根据级别原则，中央对于副省级以上领导干部（即中管干部）的直接领导。毛泽东曾言：中央的部门可以分成两类。

我国实施单一制首先源于马列主义的影响，但正如学者所见：从实践中看，影响各国单一制具体形态的因素是多重的，但其中关键的影响因素是历史文化原因。由上，本文将中央的统一领导的制度实现分为四个环节：作为前提的思想的统一领导，作为基础的宪法法律的统一实施，作为核心的人、财、事配置，作为中央统一领导保障的军事制度。而国防部的工作，实际上也将在党的中央军委直接领导下进行。此外，实践中的党管干部制度也构成了重要的保障机制。

（二）前提要素：单一制的国家组织结构形式 中央的统一领导，这说明我国采取单一制的结构形式。纯粹管理职权如第9项——由于《宪法》第62条第15项和第67条第15项已将决定战争和和平和批准和废除同外国缔结的条约和重要协定的职权分别赋予全国人大及其人大常委会，因此国务院主要侧重对外事务的具体实施。

例如，作为新时代我国央地事权改革核心指导性文件的国发［2016］49号文明确：要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。侧重引导时，则既可体现为以人大系统为代表的指导关系，也可体现为以法院系统为代表的监督关系。

在中国特色社会主义法律体系中，宪法和法律位于金字塔尖的前两个层次，分别扮演了统率和骨干的角色。总之，中央要‘集那些至关重要之大权……要‘放那些能让地方发挥自主权之小权（让地方在这些事项上自治，中央原则上不再直接过问，只是行使监督权）。